怎样解读：耕地“非粮化”？

  “万物土中生，有土斯有粮”，耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。端稳中国人的饭碗，必须保护好耕地。耕地保护是国家基本国策，正确理解国家耕地保护政策，避免出现违规违法行为，不仅是国家和自治区政策要求，也是法律法规要求。

一、是否存在“退林还耕”？

国家和自治区并未实行“退林还耕”政策，也没有将林地、草原调整为耕地的专项工作。各地在耕地“非粮化”整治等恢复耕地工作中，要求将违法违规种植林木等作物的耕地，依法依规恢复成种植农作物的耕地，所谓“退林还耕”表述并不准确。

二、耕地与农用地是一回事吗？

耕地是指种植农作物的土地，根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）,农用地又称农业用地，是与建设用地相对应的概念，指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面地等，因此耕地是农用地的一种类型，农用地可以种植的植物范围较耕地要大。

三、耕地“非粮化”和“非农化”有什么区别？

国家明确要求，坚决遏制耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”。耕地“非农化”指的是耕地被用于农业生产以外的生产经营活动。2020年国务院办公厅发布《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）坚决制止各类耕地“非农化”行为，明确提出六个严禁：严禁违规占用耕地绿化造林；严禁超标准建设绿色通道；严禁违规占用挖湖造景；严禁占用永久基本农田扩大自然保护地；严禁违规占用耕地从事非农建设；严禁违法违规批地用地。

相比“非农化”，“非粮化”细化了作物种植的政策。2020年国务院办公厅印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）指出，明确耕地利用优先序，对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。永久基本农田重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。禁止占用永久基本农田从事林果业以及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为，禁止闲置、荒芜永久基本农田。一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。

四、如何认识耕地“非粮化”？

根据自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局《 关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）的规定，对2020年9月10日之前，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应根据实际情况，稳妥审慎处理，不搞“简单化”“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。此后，违反规定，未经批准改变永久基本农田耕地地类的，应稳妥处置并整改恢复为耕地；未经批准改变一般耕地地类的，原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的，由县级人民政府统一组织落实耕地“进出平衡”。

2021年自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）和2022年自治区自然资源厅、农牧厅、林业和草原局联合印发《关于加强耕地保护严格耕地用途管制的通知》（内自然资字〔2022〕454号）指出，永久基本农田现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变，也可以结合国家有关政策导向种植稻谷、小麦、玉米三大谷物等粮食作物，种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准，采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套作的土地利用方式。

五、什么情况下可以占用一般耕地绿化造林？

根据自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）的规定，一是经国家批准实施的退耕还林还草还湿还湖的生态退耕规划和计划，应当在“三调”底图和年度国土变更调查结果上明确实施位置，带位置下达退耕任务；二是经批准实施的国土绿化，应当在“三调”底图和年度国土变更调查结果上明确实施位置；三是确需在耕地上建设农田防护林的，应当符合农田防护林建设相关标准，建成后，达到国土调查分类标准并变更为林地的,应当从耕地面积中扣除。

六、违规占用耕地后如何处理？

根据《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（自然资发〔2023〕90号）要求，加强耕地保护的同时，严禁脱离实际、不顾农业生产条件和生态环境强行将陡坡耕地调入；严禁不顾果树处于盛果期、林木处于生长期、鱼塘处于收获季等客观实际，强行拔苗砍树、填坑平塘；实施复垦复耕，要做到既依法依规，又合情合理，要尊重农民意愿，要留出一定过渡期，给农户和经营者合理准备时间。严禁不顾农民意愿，在未与农户或经营者达成一致的情况下强制复垦复耕；严禁采取硬性摊派任务、规定时限的方式，强行统一复垦复耕；严禁简单粗暴、不讲究方法等各类侵害群众合法权益的复垦复耕行为，坚决防止“简单化”“一刀切”。2023年7月20日，中央财经委员会第二次会议强调，对违规占用耕地进行整改复耕要实事求是，尊重规律，保护农民利益，加强宣传解读，适当留出过渡期，循序渐进推动。

根据《中华人民共和国土地管理法》规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土；禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。如发生违反上述规定，责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。